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El modelo constitucional de Seguridad Social

Por "modelo" constitucional entendemos el conjunto de principios establecidos por la Constitución como orientadores de la regulación legal de una determinada institución, la Seguridad Social en nuestro caso.

Esos principios están bien explícitos en el artículo 41 de la Constitución, que dice así: "Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo.

La asistencia y prestaciones complementarias serán libres". Cuatro son los principios contenidos en esas palabras: el de publificación institucional, el de universalidad subjetiva, el de generalidad objetiva y el de suficiencia prestacional. Abordaremos enseguida el análisis de su significado y del grado de su cumplimiento en el vigente sistema español de Seguridad Social. Aparte de ello, el artículo 41 hace una mención -en principio anecdótica pero que terminará siendo importante- a la situación de desempleo y hace una referencia -meramente declarativa, habida cuenta del principio de libertad de empresa constitucionalmente reconocido en el artículo 38- al carácter "libre" de la asistencia y prestaciones complementarias.

Los principios citados configuran un sistema de Seguridad Social "maduro", es decir, que corresponde a una fase histórica en que se ha superado la etapa de los Seguros Sociales de base profesional y se está ya en la de una Seguridad Social propiamente dicha, esto es, dirigida a otorgar protección social a todos los ciudadanos, por el mero hecho de serlo y ante cualquier situación de necesidad, tenga o no que ver con su actividad profesional. En suma: un sistema con las características del diseñado por Beveridge.

Pero recuérdese lo que ya dijimos en el epígrafe sobre la evolución histórica: Beveridge no suprime a Bismarck, sino que lo asimila y supera. En otras palabras: la Seguridad Social "incluye" los Seguros Sociales, añadiendo algo más. Por eso, más que hablar -como es frecuente- de modelo anglosajón (a lo Beveridge) y de modelo germánico (a lo Bismarck), que se aproximarían hacia un modelo "mixto", es más exacto afirmar que ese carácter mixto que hoy poseen los sistemas de Seguridad Social europeos está ya presente en las formulaciones de Beveridge, que es el "fundador" de la Seguridad Social, como Bismarck lo fue de los Seguros Sociales. La Seguridad Social es una evolución de los Seguros Sociales que, por un lado, se sistematizan y, por otro lado, se completan con nuevas formas de protección dirigidas al conjunto de la población.

Ahora bien, en el momento de promulgarse la Constitución española, existía ya un, así denominado, sistema de Seguridad Social -que arranca de la Ley de Bases de 1963- pero que, en realidad, era más bien, según dijimos, un sistema de Seguros Sociales Unificados. Dicho en otros términos: se había producido la sistematización y coordinación de los Seguros Sociales, que se habían ido creando durante todo el siglo XX, pero no se había producido la apertura hacia la universalidad subjetiva y la generalidad objetiva, rasgos imprescindibles para poder decir que estamos ante un verdadero sistema de Seguridad Social. Por lo tanto, al aparecer esos rasgos o principios en el artículo 41 de la Constitución, es claro que la tarea que se presentaba no era sustituir lo que había, empezando desde cero, sino completar la evolución del sistema existente de Seguros Sociales Unificados (aunque se le llamara de Seguridad Social) hacia un verdadero sistema de Seguridad Social basado en esos principios constitucionales que, como hemos dicho, no es que prefiguren un "modelo mixto" entre lo que había y lo que se trataba de crear ahora, sino un modelo que, conservando lo que había, lo trasciende.

El diseño constitucional del modelo estaba, pues, perfectamente claro. Pero su realización se ha demorado excesivamente. De hecho, puede decirse que hasta la promulgación de la Ley de Prestaciones No Contributivas de 1990 el sistema continuó funcionando como lo venía haciendo antes de la Constitución: como una suma coordinada de Seguros Sociales de base profesional, si bien con algunos pequeños y extrasistemáticos ingredientes "asistenciales", bien sobre la base de que la propia Ley de Seguridad Social de 1974 -como su predecesora de 1966- contenía un capítulo destinado a la Asistencia Social, o bien anclados en leyes específicas ajenas al cuerpo normativo de la Seguridad Social, como la Ley de Integración Social de Minusválidos (LISMI) de 1982.

Sin embargo, ni siquiera la promulgación de la Ley de Prestaciones No Contributivas puede considerarse completamente satisfactoria. Por el contrario, tendremos ocasión de comprobar que se está aún muy lejos de dar cumplimiento al principio de generalidad objetiva -protección frente a cualquier situación de necesidad- en el marco de la Seguridad Social, lo que hace que el campo de protección que tiene que cubrir la Asistencia Social -competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, según vimos- sigue siendo excesivamente amplio.